Prof. dr. Jacques van Dinteren, Zjak Consult / IADP

Margreet Verwaal, provincie Zuid-Holland

De planambities van gemeenten op het gebied van bedrijventerreinen stijgen doorgaans nog steeds (ver) uit boven de vraagverwachting. Er is de komende vijf jaar sprake van tweemaal zoveel aanbod dan prognoses doen verwachten. Die vertraging in de afzet van het geplande aanbod leidt voor gemeenten tot aanzienlijke renteverliezen. Daarnaast zijn er aan het overaanbod van (bepaalde typen) bedrijventerreinen nog andere risico’s verbonden:

  • De aanwezige overcapaciteit kan er toe leiden dat goede, nieuwe plannen de Ladder voor Duurzame Verstedelijking niet succesvol kunnen doorlopen. Slechte plannen, plannen waar geen of weinig behoefte aan bestaat blokkeren de ontwikkeling van op de huidige marktvraag gerichte ontwikkelingen (al of niet voor specifieke doelgroepen).
  • Er kunnen half gevulde bedrijventerreinen ontstaan.
  • Op terreinen kan een rommeltje aan functies tot ontwikkeling komen omdat toelatingscriteria soepel worden gehanteerd of genegeerd om het terrein toch maar vol te krijgen en financiële lasten in te dammen.
  • Half gevulde terreinen en terreinen met een rommeltje aan functies tasten de beoogde ruimtelijke kwaliteit van bedrijventerreinen en hun omgeving aan.
  • Door het loslaten van toelatingscriteria, eisen aan ruimtelijke kwaliteit en/of lagere grondprijzen kan een niet noodzakelijke aanzuigende werking ontstaan waardoor leegstand op andere locaties ontstaat.
  • Dit alles kan leiden tot lagere grondopbrengsten voor gemeenten en niet sluitende exploitaties.

De overcapaciteit in tal van regio’s maakt het interessant en relevant om te onderzoeken of er instrumenten beschikbaar zijn of kunnen worden ontwikkeld die gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden helpen te anticiperen op de veranderde omstandigheden of die helpen de veelal bestaande weerstand tegen het verminderen van het geplande aanbod te overkomen. Ook de provincies kunnen daarbij een belangrijke rol vervullen.

Een inventarisatie van die mogelijke instrumenten, in het kader van het bedrijventerreinenbeleid van de provincie Zuid-Holland, richtte zich niet op het beschikbare ‘harde’ instrumentarium (dat bij provincies beschikbaar is) om deprogrammering af te dwingen. Figuur 1 geeft een beeld van mogelijk in te zetten instrumenten. Daarin zijn tevens de belangrijkste relaties tussen de instrumenten aangegeven. Een uitgebreide beschrijving van de maatregelen is te vinden op https://www.zuid-holland.nl/onderwerpen/economie-energie/werklocaties/bedrijventerreinen/​ en op https://www.scribd.com/document/358243312/Ondersteuning-bij-deprogrammering-Eindrapport

Hier beperken we ons tot het kort aanstippen van mogelijke instrumenten. Hoewel de insteek hier primair is de ondersteuning bij deprogrammering (of ‘reprogrammering’ als het gaat om aanpassing van de kwalitatieve segmentatie), geldt voor een deel van de te beschrijven instrumenten dat deze ook in meer algemene zin prima kunnen worden ingezet bij het opzetten of verder vorm geven van regionale samenwerking op het vlak van werklocaties.

Figuur 1: schematische weergave van een mogelijk maatregelenpakket

Mogelijkheden op provinciaal niveau

Met de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening is een aantal jaren geleden het zwaartepunt in het ruimtelijk beleid (nog) meer bij de gemeenten komen te liggen. Verwacht wordt dat onder bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen goede prognoses liggen en dat een en ander met de regiogemeenten is afgestemd. Dat laatste blijft voor gemeenten een lastige zaak. Ondanks de argumenten die pleiten voor een regionale samenwerking is op dit punt in tal van regio’s nog te weinig bereikt. Vaak vindt overleg plaats, maar tot harde afspraken komt het niet. Daarom pakken provincies nu in toenemende mate hun rol. Alvorens het tot harde maatregelen komt kan de provincie regio’s en gemeenten op verschillende manieren ondersteunen in het traject naar meer samenwerking, bijvoorbeeld:

  • Subsidies ter ondersteuning / faciliteren: dit moet leiden tot versnelling van processen en het realiseren van regionale samenwerking. Dit kan op tal van manieren vorm krijgen. Kennisoverdracht is een mogelijkheid, maar ook kan tot op zekere hoogte financiële ondersteuning worden verleend bij inzet van bepaalde adviestrajecten, zoals de methodiek van de Mutual Gains Approach (om intergemeentelijke samenwerking te stimuleren) of door een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) uit te laten voeren, zodat inzicht ontstaat in de financiële consequenties als wordt doorgegaan op de ingeslagen weg.
  • Het opstellen van prognoses voor provincie en regio’s. Een dergelijke onafhankelijke beoordeling van vraag en aanbod aan bedrijventerreinen is essentieel. Het krijgt overigens in elke provincie gestalte, maar methoden lopen uiteen en de aandacht voor de kwalitatieve aspecten kan beter.
  • Verankeren van regionale afspraken. Daarmee wordt een juridische basis gegeven aan de in een regio gemaakte afspraken, zodat voor alle gemeenten duidelijk is wie wat de komende jaren gaat doen en iedereen daaraan kan worden gehouden. Speelt ook een rol bij ‘voorzienbaarheid’.
  • Voorzienbaarheid creëren om het risico van planschadeclaims van private partijen, die grond van een gemeente hebben afgenomen, te voorkomen of te beperken als een dergelijk terrein in het kader van de deprogrammering niet langer wordt beschouwd als een locatie voor een bedrijventerreinontwikkeling. De provincie kan de gemeente behulpzaam zijn bij het creëren van voorzienbaarheid door vraag-aanbod analyses op te (laten) stellen waaruit duidelijk wordt dat deprogrammering aan de orde is. Als de private partij dan niet op korte termijn gebruik maakt van zijn ontwikkelrechten, kan later worden gesteld dat hij passief het risico van niet kunnen ontwikkelen heeft geaccepteerd.
  • Het koppelen van de programmering aan (relevante) investeringsprogramma’s. Regio’s die hun regionale programmering gezamenlijk op orde hebben kunnen worden beloond door alleen voor die regio’s bepaalde, relevante investeringsprogramma’s beschikbaar te stellen of ruimhartiger te zijn bij het toekennen van quota.
  • Soepelheid bij financieel toezicht gemeenten. In geval van problemen met de gemeentelijke begroting, bijvoorbeeld door deprogrammering, heeft de provincie weliswaar een wettelijke taak, maar kan wel flexibel omgaan met het toezicht en kan komen met op de situatie toegesneden oplossingen. Dat kan bijvoorbeeld door de negatieve gevolgen van de afboeking over een langere termijn uit te smeren.

Mogelijkheden op regionaal niveau

  • Concensusvorming: uiteindelijk zal consensus tussen gemeenten moeten worden bereikt om te voorkomen dat het overaanbod niet wordt opgelost en nieuwe, noodzakelijke (en marktconforme) ontwikkelingen worden geblokkeerd. Om dit lastige onderhandelingsproces goed te laten verlopen, kan de Mutual Gains Approach behulpzaam zijn.
  • Maatschappelijke Kosten Baten Analyse: gemeenten laten zien wat de kosten zijn van de overprogrammering zodat een groter bewustzijn ontstaat en daarmee draagvlak voor de aanpak van het probleem.
  • Het binnen de regio werken met een zelfde methodiek om grondprijzen vast te stellen en zo te komen tot marktconforme grondprijzen (en daarmee tot een betere grondexploitatie) en onderlinge concurrentie tussen gemeenten te voorkomen.
  • Met een regionaal afsprakenkader onderlinge concurrentie en een overaanbod aan bedrijventerreinen voorkomen. In een dergelijk afsprakenkader wordt vastgelegd hoe de betrokken gemeenten met elkaar samenwerken op het vlak van onder meer acquisitie, grondprijzen en uitgifte (inclusief toelatingsbeleid). Uitgangspunt is het juiste bedrijf op de (voor dat bedrijf) beste plek.
  • Regionaal fonds: het tegemoet komen van andere gemeenten in de regio die door afspraken over het oplossen van de overprogrammering niet verder kunnen met de ontwikkeling van bedrijventerreinen en daar wel kosten voor hebben gemaakt.
  • Dynamisch voorraadbeheer en monitoring. Nieuwe terreinen kunnen noodzakelijk blijven, met name als ook wordt gekeken naar de kwalitatieve vraag. Dat kan er toe leiden dat (met het oog op de Ladder voor Duurzame Verstedelijking) elders terreinen moeten worden geschrapt. Dit kan alleen goed werken als dit regionaal wordt opgepakt. Monitoring van de ontwikkelingen is bij een goed bedrijventerreinenbeleid een voorwaarde, maar dat geldt eens te meer als dynamisch voorraadbeheer leidend is.
  • Regionaal orgaan / Regionaal Ontwikkelbedrijf Bedrijventerreinen: meerdere gemeenten en andere overheden participeren in bovenlokale ontwikkelingen en stemmen het regionale programma op elkaar af, waardoor overaanbod wordt voorkomen. Kosten en baten worden gedeeld, zodat negatieve resultaten van ontwikkelingen vereffend worden met positieve. Al jaren is dit echter een brug te ver en verandering lijkt niet snel op handen.

Maatregelen op lokaal niveau, beoogd terrein (hard)

Als het gaat om maatregelen die op een ‘zachte’ manier kunnen bijdragen aan het deprogrammeren kan er ook een rol liggen voor de gemeenten zelf. Daar kan overigens de medewerking van regio(partners) en provincie wel bij nodig zijn.

  • Een (nog) niet gebruikt terrein gebruiken voor tijdelijke functie om zo renteverliezen te niet te doen of te reduceren. Op wat langere termijn kan het terrein alsnog als bedrijventerrein worden ingezet. De grond kan worden verhuurd, maar de gemeente kan er ook voor kiezen het terrein zelf te exploiteren. De formulering over het tijdelijk gebruik moet dusdanig zijn dat duidelijk wordt dat het terrein niet van het ene op het andere moment kan worden gebruikt voor bedrijvigheid. Is dit wel het geval dan kan dit een risico zijn voor andere ontwikkelingen bij toepassing van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking.
  • Voorzienbaarheid creëren om planschaderisico’s te voorkomen van private partijen die grond van een gemeente hebben afgenomen terwijl de bedrijfsbestemming wordt weggestemd. Als de gemeente (al of niet in samenwerking met de provincie) dit traject van wegbestemmen tijdig en beargumenteerd inzet, en de eigenaar daarnaar niet handelt, dan is sprake van passieve risicoaanvaarding. In dat geval is het voor de eigenaar van een nieuwbouwplan niet of beperkt mogelijk om planschade te verhalen op de gemeente.
  • Contracten nader bekijken en/of heronderhandelen om zo contractschaderisico’s bij een beoogde functiewijziging van een bedrijventerrein, dat door een private partij zou worden ontwikkeld, te beperken.

Maatregelen op lokaal niveau, bestaand terrein (uitgeefbaar)

Ook de aanpak van bestaande terreinen kan een bijdrage leveren aan het herstellen van de balans in vraag en aanbod:

  • Gedeeltelijke functieverandering: een terrein waarvan de uitgifte al een aantal jaren loopt en dat deels is gevuld met bedrijvigheid, maar waar de uitgifte nu stokt (door welke omstandigheid dan ook) deels ‘van kleur laten verschieten’ door andere functies toe te staan. Het moet dan wel gaan om een aaneengesloten gebied. De nieuwe functie mag de al gevestigde bedrijvigheid op geen enkele manier hinderen.
  • Het sneller uit de markt nemen van verouderde bedrijventerreinen die zijn ‘ingekapseld’ in het stedelijk gebied en die niet meer kunnen voldoen aan de huidige eisen op het vlak van onder meer bereikbaarheid, veiligheid en milieu. Door op de betreffende locatie andere functies toe te laten (herbestemmen) wordt beoogd een hogere vastgoedwaarde te realiseren die kan worden gebruikt voor het (achteraf) afdekken van verplaatsingskosten van de bedrijven of meer in het algemeen van verliezen op bedrijventerreinen. Medewerking van de bedrijven en inzicht van de betreffende ondernemers dat een gehele vergoeding van de verplaatsing niet aan de orde kan zijn is een belangrijke voorwaarde, evenals een goed commercieel potentieel van de locatie.
Ondersteunend instrumentarium bij deprogrammering bedrijventerreinen
Getagd op:                                                                                                                                                                                                                

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *